해외법령
[독일]베를린 도시경관 광고개념 매뉴얼(Stadtbild Berlin Werbekonzept Handbuch)
서문(Vorwort)
20세기 초부터 대도시의 이미지는 광고에 의해 형성되어 왔다. 도시와 광고는 오랜 기간 일종의 파트너십을 맺어왔다고 할 수 있다. 이러한 광고와 공공 공간의 수용된 관계는 오늘날 재검토되고 있다. 새로운 대형 광고 형태는 도시 경관에 부정적인 영향을 미친다. 도시의 개별적 얼굴이 사라지고, 대도시의 중심지는 점점 더 비슷해지고 있다.
도시에서 광고가 차지해야 할 공간의 크기와 광고가 실제로 차지하는 공간에 관해서도 베를린에서는 광범위한 논의가 이루어지고 있다. 베를린은 그 규모와 광고주들에게 갖는 중요성으로 인해 특별한 관심을 받고 있다. 이는 다양한 형태의 광고가 도시 경관을 형성하는 도심 지역에서 특히 두드러진다. 모든 구역과 지역에서 광고는 양, 다양성, 크기 및 형태를 통해 공공 공간에서 점점 더 많은 공간과 주목을 요구하고 있다. 유동 인구가 많은 장소에 광고 매체가 집중되고, 특히 대형 광고가 증가하며, 현대 기술을 활용한 조명과 움직임의 역할이 커지면서 많은 장소에서 광고가 지배적인 위치를 차지하게 되어 이에 대한 조치와 관리의 필요성이 제기되고 있다.
베를린 상원은 이러한 배경하에 2011년 심도 있는 논의를 거쳐 건축법 개정을 결정하였다. 또한, 도시 경관을 형성하는 광고물에 대한 일관된 관리를 규정하기 위한 본 광고 개념이 새롭게 개발되었다. 이 광고 개념은 계획자, 사업자 및 광고 시설 기획에 참여하는 모든 이들에게 도움을 제공한다. 아울러 관공서에서의 신청서 처리에 대한 기초 자료로도 활용된다.
도시개발 및 환경 상원(Senator für Stadtentwicklung und Umwelt)
미하엘 뮐러(Michael Müller)
머리말(Geleitwort)
도시 경관은 도시 계획과 건축, 거리 및 광장 공간의 디자인과 녹화, 그리고 무엇보다도 청결 상태 등 여러 매개변수에 의해 결정된다. 공공 공간의 질과 분위기는 특히 대형 광고를 포함한 광고의 영향에 의해 크게 좌우된다. 도시 경관의 일시적이고 변화하는 층, 즉 한편으로는 자신을 부각시키고 대도시의 특성을 강조하려는 광고 층은 광고가 도시 경관을 불필요하게 지배하는 곳에서는 빠르게 방해 요소가 될 수 있다. 대형 광고나 대도시의 조명 쇼와 방해가 되는 빛의 지배 사이에서 가리기와 드러내기의 현명한 균형은 항상 새롭게 협상되어야 한다.
따라서 나는 베를린에서 연구를 시작할 때 도시 경관에 영향을 미치는 광고를 다루기 위한 개념을 의뢰하여, 베를린 전역에서 일관되게 적용될 수 있는 이해하기 쉽고 투명한 지침과 권고안을 개발하고자 하였다.
광고 개념의 수립에는 이례적으로 긴 시간이 소요되었다. 원래 계획되었던 1년 평가 기간은 곧 2년으로 연장되었다. 참여해야 할 대상은 베를린 구청의 승인 담당 부서뿐만 아니라 광고 업계 대표들도 포함되었다. 여러 차례의 회의에서 다양한 입장이 교환되었다. 특히 광고 업계 측에서는 개념 수정에 관한 수많은 제안을 받았다. 이 자리에서 밝히지 않을 수 없는 점은 광고 업계 대표들이 주로 시내 경관과의 조화성에 대해 시티라이트 보드, 대형 포스터, 비디오 보드에 대해 더 긍정적인 평가를 원했다는 것이다. 경제적 측면을 평가에 반영할 것을 요구했다. 그러나 이는 불가능하다. 도시 공간 내 광고 매체의 미적 효과 평가와 경제적 이익을 혼합하는 것은 필연적으로 이해할 수 없는 결과를 초래할 것이다. 구청 측에서도 많은 제안과 보완 요청을 받았다. 특히 기념물과 그 주변 환경을 광고로부터 보다 명확하게 보호할 필요가 제기되었다.
모든 제안이 반영되지 못한 점에 대해 이해를 바란다. 광고 산업과 행정의 상이한 목표를 고려할 때, 평가가 완료된 후에는 대형 광고 매체의 도시 경관 적합성에 대해 일관되고 이해 가능한 평가를 채택하는 것이 중요했다.
베를린의 문화 시설이 지닌 특별한 중요성을 반영하기 위해, 우리는 문화 정보(문화 제공에 관한 정보)와 상업적 광고를 구분한다. 국립 박물관 및 오페라 하우스 관계자들과의 협의를 거쳐, 건물에 행사 정보를 부착하는 것에 대한 권고안을 합의하였다.
마지막으로, 디지털 광고에서 새로운 기술의 급속한 발전을 따라가며, 우리는 후광 광고 매체의 눈부심 현상을 방지하기 위한 첫 번째 권고사항을 개념에 포함시켰음을 언급하고자 한다. 이 권고사항을 통해 특히 눈에 띄는 이러한 광고 매체의 효과에 주목하고자 한다. 주변 밝기에 따라 후면 조명 광고 매체는 이미 뚜렷한 눈부심 효과를 발휘하여 주변 환경을 배경으로 물러나게 할 수 있다.
이 광고 개념의 적용은 신청 절차와 승인 과정 모두에서 행동의 확실성을 보장한다. 장기적으로 이 개념의 적용은 활기차고 번영하는 대도시에 적절한 이미지를 부여하는 데 기여할 것이다.
베를린 상원 건축 국장(Senatsbaudirektorin)
레굴라 뤼셔(Regula Lüscher)
도시 속 광고
도시의 공공 공간과 광고는 오랜 시간 동안 함께해 왔다. 이 파트너십은 항상 원활하지는 않다. 도시와 광고가 존재하는 한, 광고가 도시에서 차지해야 할 공간의 종류와 양, 그리고 광고가 스스로 차지하는 공간에 대해 끊임없는 논쟁이 이어진다. 도시 행정은 건축 감독, 도시 계획, 도로법, 문화재 보호법 분야를 통해 도시 내 광고 관리를 담당한다. 베를린에서는 주로 구(區) 단위 행정기관들이 이에 관여하며, 즉 수많은 행정 부서가 광고 문제를 다룬다. 본 개념서는 한편으로는 개별 사례 결정이 개인의 취향에 덜 의존하도록 하는 틀을 제공하고, 다른 한편으로는 그러한 개별 사례 결정에 필요한 유연성을 허용하는 것을 목표로 한다.
본 개념서에서는 우선 ‘도시 속 광고’라는 주제를 다룰 때 고려해야 할 측면들(참조 1.1)과 법적 틀(참조 1.2)을 제시한다.
오랜 기간의 파트너십: 1855년부터 베를린 광고기둥과 공공장소
1.1 공공장소 광고의 사회적, 디자인적 및 경제적 측면
‘도시 속 광고’ 주제 영역에서의 행동 필요성과 조정 필요성은 취향 문제를 훨씬 넘어서는 다양한 측면에서 도출되며, 사회적, 디자인적, 경제적 측면의 세 가지 그룹으로 요약할 수 있다. 다음에서는 이 분야에서 의사결정이 이루어져야 하는 복잡한 배경을 명확히 하기 위해 각 측면에 대해 간략히 설명한다.
사회적 측면
공공장소의 광고는 다양한 생활 영역에서 증가하는 ‘브랜딩’의 일부이다. 이러한 전략의 일환으로 공간, 사물, 사람 또는 삶의 감정이 브랜드나 로고에 의해 표시되고 소유된다. 도시의 공공장소가 광고 매체가 될 경우, 광고 장소와는 전혀 관련이 없는 브랜드와 로고의 인지도에 의존하는 경우가 많다. 이 과정에서 광고는 그 상징과 함께 지역 도시 경관, 때로는 도시 정체성까지 덮어버릴 수 있다.
광고는 다양한 차원에서 이루어지는 공공장소의 상업화 및 민영화 증가의 일부이다. 여기에는 확장되는 야외 식음업소, 광고, 그리고 대형 스포츠 경기장 및 행사장의 브랜드명 명명 등이 포함된다.
광고는 공공장소의 과도한 기호 홍수의 일부이다. 안내판, 광고, 교통 표지, 픽토그램, 이미지, 텍스트, 색상, 빛나는 것과 움직이는 것 — 정보와 기호의 풍부함은 오히려 도시 내에서의 방향 찾기를 돕기보다 혼란스럽게 만든다.
광고는 공공장소에서의 시뮬레이션의 일부이다. 베를린 라이프치히 광장(Leipziger Platz)에서는 이것이 실제로 현실화되어 오고 있다. 약 3분의 1에 달하는 건물이 수년간 시뮬레이션되었으며, 비계에 설치된 외관 시뮬레이션은 대형 광고를 통해 자금이 조달되었다.
디자인적 측면
광고는 경우에 따라 적절한 품질을 갖추었을 때 특정 장소를 새롭게 주목받게 할 수 있다. 장소에 맞춘 예술적 광고도 이에 기여할 수 있다. 광고는 디자인, 크기 및/또는 집중도를 통해 공공 공간에서 우위를 점할 수 있다. 특히 대형 광고는 인접한 거리, 건물, 파사드 구획의 크기와 비례에 비해 종종 규모의 도약을 의미한다. 여기에 장소 전체의 광고 배치가 해당 장소에 적합한 수준을 유지하는지에 대한 문제가 더해진다. 또 다른 문제는 광고가 장소에 적합한지 여부로, 예를 들어 포츠다머 광장에서 대형 광고가 벽 기념 공간을 압도하는 경우가 이에 해당한다.
특히 최근 몇 년간 광고는 발광력과 움직이는 이미지로 인해 추가적인 우위를 획득하고 있다. 기술 발전(예: LED 기술)으로 인해 빛, 움직임, 그리고 경우에 따라 상호작용 요소가 광고 공간에서 점점 더 중요한 역할을 하게 될 것이다.
디자인적 측면: (왼쪽) 옥외광고 규모의 성장, Mollstraße, Friedrichshain
(오른쪽) 장소에 적절한 광고의 규모? Karl-Marx-Straße, Neukölln
경제적 측면
도시 내 경제 친화적 환경은 광고 분야에서도 명확히 드러나야 한다. 그러나 공공장소 광고 분야에서의 '경제 친화적'이라는 것은 방임주의와 그로 인한 무분별한 확산을 의미하지 않는다. 오히려 광고 산업은 광고가 돋보이고 대량 속에 묻히지 않는 데서 그 생명이 유지된다.
대형 건축 비계 광고를 통해서도 수익을 올릴 수 있다. 베를린 건축법 개정에 따라, 이는 § 10 Abs. 2 Satz 4 BauO Bln에 의거하여 원칙적으로 최대 6개월의 기간 동안만 가능하다. 광고 수익 증대를 위한 인위적인 공사 기간 연장은 법적으로 더 이상 허용되지 않는다. 시간적 제한은 § 62 Abs. 1 Nr. 12 Buchst. a 및 b BauO Bln에 따른 절차 면제 광고 시설에는 적용되지 않는다.
경제적 측면: (왼쪽) 대형 광고로 많은 수익 창출이 가능, Leipziger Platz, Mitte
(오른쪽) 특별 사용료 수입, Unter den Linden, Mitte
공공장소의 광고는 도시에게 특별 사용료를 통한 수입을 가져다준다. 베를린에서는 다른 많은 도시들처럼 공공 소유지의 공간에 광고권을 부여함으로써 공중화장실, 분수, 크리스마스 조명 등이 재정 지원되고 있다. 그러나 위치 수를 늘린다고 해서 수입이 반드시 증가하는 것은 아니며, 오히려 위치별 매출이 감소할 수 있다.
(왼쪽) 공공 소유지 내 광고 매체: 시티라이트 기둥, 시계, 전광판, 시티라이트 포스터(대기실), Spittelmarkt, Mitte 등물적 법적 틀
이 개념의 중점은 광고 시설에 적용되는 건축법상의 디자인 규정을 보다 구체화하는 데 있다. 이러한 규정의 목적이자 이 개념의 근간은 긍정적인 디자인 관리가 아니라 주로 미관을 해치는 광고 시설의 방지에 있다. ‘미관 훼손’이라는 개념은 1955년 연방행정법원에 의해 근본적으로 정의되었다. 이에 따르면 미관 훼손은 “관찰자의 미적 감각을 단순히 저해하는 것이 아니라 상처를 주는 추한 상태”를 의미한다. 이때 중요한 것은 특히 예민하고 훈련된 관찰자나 미적 인상에 둔감한 관찰자의 민감성이 아니라, 디자인 인상에 개방적인 이른바 ‘교양 있는 평균인’의 감각과 가치관이다(BVerwG 1955년 6월 28일 판결 - I C 146.53 -). 이 개념 정의는 베를린 건축법 §§ 9, 10의 미관 훼손 개념에도 결정적인 영향을 미친다.
훼손 방지에서는 시설 관련(베를린 건축조례 § 9조 1항, § 10조 2항)과 주변 환경 관련 훼손 금지(베를린 건축조례 § 9조 2항, § 10조 2항)를 구분해야 한다. 전자는 광고 시설 자체에 관한 것으로, 광고 시설이 건축물인 경우 또는 광고가 부착된 건축물에 해당한다. 광고 부착이 건축물을 심각하게 훼손하여 부착 장소의 훼손으로 이어질 수 있다(시설 관련 훼손). 예를 들어, 건물의 박공벽에 부착된 대형 광고가 건물의 근대 건축 양식 파사드에 대해 지배적이고, 강압적이며, 과도하게 크거나 압도적인 효과를 나타내는 경우 훼손으로 간주될 수 있다(OVG 베를린-브란덴부르크, 2008년 6월 13일 결정 - OVG 2 S 45.08 -).
반면, 주변 환경 관련 훼손 금지 위반은 시설의 외관이 주변을 결정하는 도시계획적 또는 도시 경관적 디자인 특성과 명확히 상충하는 경우에 해당한다. 환경에는 광고물이 시각적으로 영향을 미칠 수 있는 지역적 범위가 포함되며, 그 미적 훼손을 방지해야 한다. 광고물의 방사 범위가 어느 정도인지는 광고의 종류와 크기뿐만 아니라 설치 위치에 따라 달라진다. 훼손이 성립하려면 보호해야 할 환경의 부분과 광고물이 관찰자에게 동시에 보여야 한다(OVG 베를린-브란덴부르크, 2008년 6월 13일 결정 - OVG 2 S 45.08 -). 또한 광고물의 환경 적합성을 평가할 때는 계획법적 품질과 건축 구역의 기능뿐만 아니라 실제 환경의 상태도 중요하다.
더욱이, 본질적으로 훼손 금지의 하위 범주로서 § 10 Abs. 2 Satz 3 BauO Bln에 따라 광고물의 방해가 되는 과다 집적도 허용되지 않는다. 과다 집적은 광고물이 서로 너무 가까이 또는 겹쳐 배치되어 동시에 인지될 수 있고, 그 시각적 효과가 함께 발휘될 수 있는 경우를 의미한다. 이러한 방해가 인정되는 시점은 광고물의 설치 위치, 주변 환경 및 광고물이 부착된 시설이나 주변 전체 이미지에 미치는 상호 영향에 따라 달라진다. 이 평가는 개별 사례의 구체적 상황에 크게 의존하므로, 본 개념 내에서는 이를 일반화한 규정을 제시할 수 없으며, 따라서 방해가 되는 과다 집적의 경우는 여기서 부차적으로만 다루어진다.
광고물의 적법성을 평가할 때에는 건축법상의 미관 훼손 금지 규정뿐만 아니라 광고물과 관련된 모든 기타 실체법적 건축법 규정도 준수해야 한다. 베를린 건축조례(BauO Bln) 제10조 2항 4문에 따르면, 6개월을 초과하는 건축 비계에 대한 광고는 원칙적으로 허용되지 않는다.
마지막으로, 연관된 개발 지역 외부의 광고물 설치 허용 여부(베를린 건축조례 § 10조 4항)와 특정 건축 구역 내 광고물 설치 허용 여부(베를린 건축조례 § 10조 5항)가 유형적으로 규정된다. 이와 관련하여 특히 강조할 점은, 소규모 정착지 지역, 마을 지역, 순수 및 일반 주거 지역에서는 광고물이 오직 서비스 제공 장소와 공식 공지 및 교회, 문화, 정치, 스포츠 및 유사 행사에 관한 주민 통지를 위한 시설에만 허용될 수 있다는 것이다.
공공 도로 및 대중교통 정류장에서는 해당 지역의 특성과 지역 또는 경관 이미지를 해치지 않는 범위 내에서 다른 시설물이 허용된다. 이러한 광고 시설에 대한 특별한 요구사항은 이 개념의 일반적인 진술보다 우선한다.
http://www.stadtentwicklung.berlin.de/bauen/bauaufsicht/de/ehb/senstadt/bauobln/10.shtml 에서 베를린 건축법 제10조(§ 10 BauO Bln, 외부 광고물, 상품 자동판매기)에 관한 건축 감독의 의사결정 지원 도구로 활용될 수 있다.
이 개념은 또한 광고물의 건축계획법적 평가에 있어 지침 틀을 제공한다. 독일 건축법전 제34조(§ 34 BauGB)에 따른 계획 미수립 내 구역에서는 광고물이 인근 환경의 특성에 부합하는지 평가하는 데 있어 판단 보조 역할을 할 수 있다. 마찬가지로, 개발계획의 적용 범위 내에 설치될 광고물로서 건축법전 제31조(§ 31 BauGB)에 따른 예외 또는 면제가 필요한 경우, 해당 판단을 통해 이러한 예외나 면제가 관련된 이해관계 조정 결정 과정에서 부여될 수 있는지 평가할 수 있다(예: 개발계획의 상반되는 규정에서 벗어나는 것이 도시계획적으로 정당한지 여부, 독일 건축법전 제31조 제2항 2호 § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB).
별도의 심사가 필요한 것은 결국 (각 해당 절차에서) 다른 법률 분야의 규정, 특히 문화재 보호법, 도로법 또는 도로교통법의 규정이다. 필요에 따라 디자인 규정의 요구사항도 준수해야 하는데, 예를 들어 ‘Unter den Linden’ 도로 구역에는 Unter den Linden 광고 디자인 규정(Werbegestaltungsverordnung Unter den Linden)이 적용된다. 이는 개별 사례에서 본래는 미관을 해치지 않는 광고 시설이 다른 규정에 의해 결과적으로 허용되지 않을 수 있음을 의미한다. 이와 관련된 가장 중요한 법적 규정들은 부록에 수록되어 있다.
허가 절차에서 광고 개념의 중요성
광고 개념은 일반화 가능한 유형(공간 및 건물 유형, 3장 및 자료 참조) 수준에서 도시 경관 적합성에 관한 틀을 설정하는 진술을 제시하며, 개별 사례를 모든 측면에서 고려할 수는 없다. 이는 구체적인 개별 사례의 허가 가능성에 관한 것이 아니라 도시 경관 적합성에 관한 진술이다. 개념의 중점은 구체적인 시설 및 주변 환경과 관련된 광고 시설의 훼손에 대한 건축법적 평가에 있다. 다양한 도시 공간 구조를 기준으로, 도시 경관을 형성하는 15가지 가장 빈번한 광고 시설이 평가된다.
2. “사용 설명서” – 매뉴얼의 적용 범위 및 구성 요소
이 매뉴얼은 다음과 같은 적용 분야에 사용될 수 있다.
광고 산업의 관점에서:
▶ 광고 매체를 위한 적합한 위치 탐색
▶ 주어진 위치에 적합한 광고 매체 탐색
▶ 개념에서 구분되어 제시되지 않은 광고 매체의 위치 문제에 대한 지원. 이를 위해 광고 매체의 도시 경관 적합성에 관한 일반적인 진술과 다양한 공간/건물 유형에 대한 진술을 활용 가능
▶ 토지 소유자 및 사업주와의 계약 체결
행정관청의 관점에서:
▶ 베를린 건축법 제64a조(§ 64a BauO Bln)에 따른 광고물에 대한 간소화된 건축허가 절차
▶ 베를린 도로법 제11조(§ 11 BerlStrG) 또는 연방도로법 제8조(§ 8 FStrG)에 따른 특별 사용 허가 부여 절차
▶ 독일 건축법전 제31조(§ 31 BauGB)에 따른 (단독) 계획법적 면제 부여 절차 및 베를린 도로법 제11조(§ 11 BerlStrG)에 따른 특별 사용 허가 절차
▶ 베를린 문화재보호법 제11조(§ 11 DSchG Bln)에 따른 문화재보호법적 허가 절차
▶ 디자인 규정 또는 개발계획의 제정
▶ 광고권 계약 체결
이 매뉴얼은 다음과 같은 구성 요소를 포함한다.
베를린 내 개별 공간/건물 유형에 관한 광고 관련 진술
공간/건물 유형에 관한 진술은 한편으로는 일반적인 수준에서 이루어지며(광고에 대한 공간의 민감성 - 제3장 및 지도 2), 다른 한편으로는 ‘공간 및 건물 유형 설명(자료)’ 내에서 보다 세분화되어 있다. 공간/건물 유형에 관한 진술은 전면적이지 않고, 광고에 특히 흥미로운 입지를 제공할 수 있거나 광고에 대해 특히 민감하게 반응하는 공간/건물 유형에 한정되며, 이는 가장 큰 조정 필요성이 존재하기 때문이다.
도시 경관 적합성 평가를 포함한 광고 매체에 관한 진술
일반적인 차원에서, 보통 광고 매체의 종류와 무관하게 광고 매체의 도시 경관 적합성에 관한 진술을 할 수 있다. 이들은 빛과 움직임, 그리고 인터랙티브 광고(4.1장)를 포함한다. 개별 광고 매체에 대한 세분화된 진술(4.2장, 4.3장, 프로필 및 지도 3a~3l)은 특정 광고 매체의 입지 선정에 기초가 된다. 광고 매체에 대한 설명 외에도 프로필에는 해당 광고 매체의 도시 경관 적합성에 관한 진술이 포함된다. 여기서 이 용어는 광고 매체가 공간/건물 유형과 관련하여 도시 경관에 얼마나 잘 조화되는지를 나타내는 정도를 의미한다.
