해외동향
[독일]독일 옥외광고의 다면적 규제 구조
1. 들어가며
독일의 옥외광고(Außenwerbung)는 ‘리트파스 기둥(Litfaßsäule)’에서 출발해, 오늘날 디지털 사이니지, LED 디스플레이가 일상 풍경을 지배하는 단계에 이르렀다. 특히 2024년 기준 독일 옥외광고 지출은 사상 처음 30억 유로를 돌파하며 광고 시장 점유율 10% 달성에 근접했고, 2025년 디지털 옥외광고(Digital-out-of-Home, DOOH) 부문만으로도 약 13억 유로 이상이 예상될 만큼 성장세가 두드러진다.
광고 매체의 급격한 디지털화는 환경 보호, 교통 안전, 소비자 권익, 표현의 자유 사이의 긴장을 증폭시켰다. 이에 옥외광고를 규율하는 조문은 건축법, 연방·주 도시계획법, 자연보호법, 도로·교통법, 환경·소음·조명 규제, 심지어 주(州) 도박법까지 흩어져 있다. 더 나아가 EU 차원의 『2006/114/EC 지침』은 오해·비교 광고를 규제하며, 서비스·상품 자유 이동의 틀 안에서 광고 표현의 자유를 보장하고 있다.
본 글은 독일의 바덴뷔르템베르크주 사례를 토대로, 독일에서 통용되는 옥외광고의 개념과 범주를 정교화하고, 역사적 발전과 매체 유형을 고찰한다. 나아가 독일 연방, 주(州), 그리고 EU 차원의 규제 구조와 핵심 쟁점을 정리하는 것을 목적으로 한다. 이를 통해 시각 환경 보호와 상업적 자유 사이의 균형 원칙을 파악하고, 디지털 전환 시대에 요구되는 규제·정책적 시사점을 고려해 본다.
2. 독일 옥외광고의 규제 구조
1) 역사적 전개
옥외광고는 돌에 새긴 고대 폼페이 벽서에서부터 21세기의 LED 디스플레이까지, 인쇄·복제 기술과 도시 공간의 변동을 따라 단계적으로 진화하였다. 구텐베르크(Gutenberg)의 금속 활자(1445)는 대량 포스터 제작을 가능케 했고, 1796년 제네펠더(Senefelder)의 석판 인쇄(Lithographie)는 다색 대형 인쇄물을 저렴하게 공급하는 길을 열었다. 이러한 기술적 토대 위에서 1855년 독일 베를린 미테(Mitte: 중심 지구)에 세워진 리트파스 기둥은 공공장소 광고의 상징적 시점이 되면서, 지방자치단체가 광고 시설을 직접 설치·관리하는 독일 특유의 행정 관행이 확립되었다.
20세기 중후반 자동차 의존 및 소비사회 확대는 광고 매체를 초대형 포스터, 시티-라이트 보드, 네온사인으로 다변화시켰고, 오늘날에는 디지털 옥외광고 스크린이 ‘도시 가구(Stadtmöblierung)’의 일부로 자리 잡고 있다. 독일에서는 매체 규모와 기술이 고도화될수록 환경 보호, 교통 안전, 문화재 보존에 대한 요구 역시 고조되면서 주 건축법, 환경법, 도로법 등 다면적 규제 체계가 병립하게 되었다.
2) 법적 개념 및 구성 요소
독일에서 옥외광고는 개념적으로 “외부에서 시각적으로 인지되는 고정적 커뮤니케이션 행위”로 정의된다. 이는 실내 광고, 음향 광고, 이동·항공 광고, 일시적 판촉 행사와 구별되며, 기능에 따라 상업·공익·종교·정치·문화 광고를 모두 포괄한다. 반면 광고시설(Werbeanlage)은 이 행위를 가능하게 하는 물적 기반을 가리킨다. 바덴뷔르템베르크주 건축법(LBO) § 2 IX 1은 “공공장소로부터 시각적으로 인지될 목적으로 고정 설치된 모든 구조물”을 옥외광고물로 규정하며, 그것이 건축적 시설(bauliche Anlage)이든 벽면 부착물 등 비건축적 시설(nicht-bauliche Anlage)이든 관계없다고 명시한다. 따라서 옥외광고가 ‘행위·표현’이라면, 광고시설은 ‘자리-고정 물적 매개체’로 이해된다.
주목할 점은 광고시설물이 외부성·고정성을 충족해야 한다는 것이다. 법원은 ‘지면과 직접 또는 간접으로 연결된 위치-고정성(Verfestigung)’을 핵심 판단 기준으로 삼아, 건물 외벽 배너·나무 부착 플래카드까지 광고시설물의 범주에 포함한다. 한편 공공교통시설 부속물처럼 별도 법령이 우선 적용되는 경우에는 바덴뷔르템베르크주 건축법의 적용이 배제된다.
매체 유형은 제작 및 설치 방식에 따라 고정식, 디지털식, 이동식으로 구분된다. 고정식에는 리트파스 기둥, 도시 조명 포스터, 건물 외벽 배너 등이, 디지털식에는 LED 스크린·프로젝션·온라인 제어 사이니지가 속하며, 이동식은 버스·트램 외면 광고처럼 위치 고정성이 결여된 광고를 지칭한다. 특히 디지털식 매체는 휘도(Leuchtdichte), 영상 전환 주기, 데이터 연결성 등 추가 기술 기준이 별도로 규정되어 고정식보다 엄격한 허가 요건이 적용된다.
옥외광고는 구조적으로 광고 내용(Werbemittel)과 광고 매체(Werbeträger)로 구별된다. 광고 내용은 이미지, 텍스트, 동영상 등 구체화된 정보의 표현 그 자체이며, 광고 매체는 이를 담아 수용자에게 전달하는 기계적 또는 전자적 구조체(예: 리트파스 기둥, LED 패널)이다. 이 두 가지 요소가 결합한 총체가 바로 광고시설물(Werbeanlage)로 평가된다.
법적 규제는 주로 광고 매체의 위치·재료·고정 방식을 1차적으로 판단하고, 광고 내용의 조명(Beleuchtung), 가변성(Beweglichkeit), 영상 전환/애니메이션 빈도(Animiertheit)를 2차적으로 검토한다. 이러한 요소별 세분화는 광고 표현의 자유를 과도하게 제한하지 않으면서도, 도시 교통 안전과 경관 환경 보호 목표를 실질적으로 달성하기 위한 타당성 및 비례성 검토의 틀을 제공한다.
예컨대 바덴뷔르템베르크주에서는 주거·경관 보호 지구에서 회전식 LED 스크린은 원칙적으로 금지되지만, 동일 위치의 정지형 도시 조명 포스터는 허용 가능한 방식으로 차등 규제된다. 옥외광고 설치에 대한 규제는 다양한 법제 영역에서 복합적으로 확인되기 때문에 이에 대한 명확한 이해가 필요하다.
3) 법제의 횡단적 구조
독일에서 광고시설물의 설치는 단순히 건축 인허가의 대상이 아니다. 한편으로는 구조적 안전과 도시 미관을 담보해야 하고, 다른 한편으로는 토지 이용계획상의 용도 배분, 경관·문화재 보전, 교통 안전, 광(光)·소음 배출 관리, 특정 장소(예: 게임장)에서의 사회적 위험 억제까지 모두 충족해야 한다.
바로 이 다층적 요구가 하나의 행정 절차로 해결되지 못하고 서로 다른 법 영역에 수평적으로 흩어져 작동한다는 사실이, 옥외광고 규제를 “횡단적 법 영역(Querschnittsrecht)”이라 부르게 된 배경이다. Schlotterbeck (2021: 3‒5)은 바덴뷔르템베르크주(BW) 사례를 통해 이러한 복합 구조를 열 개 법령 분야로 목록화한 뒤, 실무상 결정적 작용을 하는 여섯 축—주 건축법, 도시계획법, 경관·문화재·자연보호법, 도로·교통 안전법, 시설 관련 환경영향 방지법, 특수 행정 분야—으로 재구성하였다.
(1) 주 건축법 (Landesbauordnung)
주 건축법(Landesbauordnung, LBO)은 광고시설물(Werbeanlage)의 설치와 허가 절차에 관한 기초 법령이다. 주 건축법 § 1은 광고시설물을 주 건축법 적용 범위의 “입구 규정”(Einstiegsnorm)이라고 천명하고, § 2 제9항은 공공장소에서 시각적으로 인지될 목적으로 고정(ortsfest) 설치된 모든 구조물을 광고시설물로 정의한다
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우선, 형식적 허가 절차(Formelles Bauordnungsrecht)는 일반 허가, 간소 허가, 사전 검사 면제 절차로 세분화된다. 실질 요건(Materielles Bauordnungsrecht)은 구조적 안전, 특수 이격 거리(Abstandsflächen), 경관·미관 설계 기준으로 이루어진다. 지면과 직접 연결된 초대형 포스터는 고정식 광고물(bauliche Anlage)에 해당하여 정규 허가를 받아야 하지만, 건물 외벽 배너처럼 비고정식(nicht-bauliche Anlage) 광고물은 간소 절차가 가능하다는 차이가 존재한다.
다만 도로·철도시설 부속 설비와 같이 별도 교통법령이 우선 적용되는 경우에는 주 건축법의 적용이 배제된다. 이러한 체계는 건축적 안전과 시각 환경 보호를 동시에 확보하기 위한 ‘허가의 계층적 필터’로 기능한다.
(2) 도시계획법 (Städtebaurecht)
연방 건축법전(Baugesetzbuch: BauGB)은 토지 이용계획(Flächennutzungsplan)과 지구단위계획(Bebauungsplan)을 통해 옥외광고 허용 여부와 규모를 사전에 설계한다.
계획 단계에서 용도지역, 건폐율, 건축선 등을 설정함으로써 옥외광고 밀도를 조절하고, 주 건축법상의 사후 허가 절차와 상호 보완적 관계를 형성한다. 개발 구역(Entwicklungsbereich), 도시재생지구(Sanierungsgebiet), 보전 지구(Erhaltungsgebiet)와 같은 특수 계획지에서는 지방자치단체가 광고판의 소재, 면적, 조명을 조례(Satzung) 수준에서 세밀하게 규율할 수 있다.
결과적으로 도시계획법은 공간적 선제적 통제를 통해 옥외광고의 총량과 배치를 결정하고, 건축법·환경법과 결합하여 다단계 규제 사슬을 형성한다.
(3) 환경·경관·문화재 보호법
연방·주 자연보호법(Bundesnaturschutzgesetz / Naturschutzgesetz BW)은 자연경관 보전 구역, 자연공원, 생태적 민감 지대에서 옥외광고를 원칙적으로 금지하고, 예외적으로 허용할 때에도 면적, 조도, 야간 조명 시간을 엄격히 제한한다.
한편 주 문화재보호법(Denkmalschutzgesetz BW)은 지정문화재와 역사적 전체 구역(Ensemble-Schutzsatzung)에서 광고 형태, 색채, 재료를 심의 대상으로 삼아 역사 경관과 상업적 표현을 조화하도록 요구한다.
이러한 규범은 경관 보호라는 공익 목표를 앞세우지만, 광고 표현의 자유와 충돌할 때 비례성(Verhältnismäßigkeit) 원칙을 통해 정당성을 확보한다.
(4) 도로·교통 관련법 (Straßen- und Verkehrsrecht)
주 도로법(Straßengesetz BW)과 연방 도로법(Fernstraßengesetz)은 도로구역 안에서의 광고물을 특별사용 허가(Sondernutzungserlaubnis) 대상으로 규정하여, 시야 방해 및 경관 훼손 우려가 있는 설치를 제한한다.
도로교통규칙(Straßenverkehrs-Ordnung: StVO) § 33은 운전자 주의 분산을 유발하는 조명 광고와 가변 영상 광고를 금지하거나 밝기·표시 시간을 제한하도록 하여 교통 안전을 우선시한다.
철도 인접 구역에서는 연방철도시설법(Leisenbahn- und Eisenbahnanlagen-Gesetz) § 4가 별도의 심사 절차를 부과하며, 철도 운영과 무관한(eisenbahnbetriebsfremd) 광고물은 다시 주 건축법의 허가 대상이 된다.
이러한 교차 규제는 교통 안전 필터로서 옥외광고의 가시성과 운전자의 시각 및 지각 안전을 조정한다.
(5) 시설 관련 환경영향 방지법 (Anlagenbezogenes Immissionsschutzrecht)
시설 관련 환경영향 방지법은 연방 환경영향방지법(BImSchG) § 3 I, § 22 I에 따라 옥외광고 설비가 발광·소음 등 “유해 환경영향(schädliche Umwelteinwirkungen)”을 야기하지 않을 의무를 부과한다.
LED와 디지털 옥외광고 스크린은 허가 단계에서 휘도(Leuchtdichte), 색온도 및 점등 시간을 정량 평가받으며, 기준을 초과할 경우 주(州) 건축법(LBO)상의 설치 허가와 별도로 가동 제한·감광 조치를 명령받을 수 있다.
이 규범은 건축·도시계획 기준 위에 중첩되어 광공해 저감과 인근 주거 환경 보호를 최종적으로 필터링하는 상위 안전망으로 기능한다.
(6) 특수 행정 분야별 규제
주 도박법(Landesglücksspielgesetz BW)은 게임장 및 베팅숍 외벽 광고의 면적과 조명을 제한하여 과도한 도박 유인을 억제한다. 연방 수자원법(Wasserhaushaltsgesetz: WHG)은 홍수구역과 하천 연안에서 대형 광고탑 설치를 원칙적으로 금지하거나 면적을 축소하도록 요구함으로써 수변 경관과 치수 기능을 보전한다.
판례 수준에서도 나무에 묶은 플래카드를 비건축적 옥외광고물로 보아 허가 의무를 인정한 노르트라인베스트팔렌 고등행정법원 결정(1997년 7월 3일, 11 A 1566/94)과 같이, 간이 구조물도 규제망에서 벗어나기 어렵다는 점이 확인된다.
다음의 표는 옥외광고의 규제가 독일에서 하나의 법률이 아닌 여러 분야에 흩어져 있다는 점을 한눈에 보여준다. 즉, 옥외광고라는 단일의 행위를 다룰 때, 건축·도시계획·환경·교통·특수 행정 등 약 10개 영역의 규범을 동시에 살펴봐야 한다.
